Il project financing - definizione
Secondo la classica definizione del Nevitt “Il Project financing è un finanziamento concesso ad una particolare unità economica, soggetto o gruppo, nel quale il finanziatore fa affidamento sui flussi di reddito di quell’unità come fonte di fondi per il rimborso di un prestito e sul patrimonio dell’unità come garanzia per lo stesso”
Secondo altra definizione (U. Draetta) “Il project financing è uno schema multi-contrattuale invalso nella prassi del commercio internazionale, che designa una particolare forma di finanziamento di progetti industriali di grosse dimensioni, con ripartizione dei rischi tra una molteplicità di soggetti”.
Il project financing deve quindi essere inteso quale tecnica utile al finanziamento di opere produttive di reddito nell’ambito di un’economia di mercato, inteso nell'accezione più ampia, cioè a prescindere dall'intervento pubblico.
La figura del project financing, come appare già dalle definizioni richiamate, non è agevolmente inquadrabile né dal punto di vista definitorio, né sostanziale; si rischierebbe di cadere nel generico, essendo le combinazioni applicative da esso scaturenti numerose e complesse, perché se ne possano desumere indicazioni specifiche.
Volendo assumere degli elementi di riferimento per l'individuazione di figure riconducibili all'istituto, possiamo considerare il project financing quale un’operazione finanziaria, rivolta ad un investimento specifico per la realizzazione di un'opera pubblica o d’interesse pubblico e/o la gestione di un servizio pubblico, su iniziativa di promotori o sponsor anche privati.
Gli elementi qualificanti dell'operazione sono:
a) l'esistenza di un progetto eseguibile (si tratta, infatti, di finanziamento al progetto e non ai soggetti);
b) la finanziabilità dello stesso in rapporto all'attitudine sua, o dell'opera o del servizio cui è finalizzato, a realizzare entrate sufficienti a fronteggiare gli oneri dell'investimento e in proiezione a remunerarlo con utili d’esercizio;
c) la concentrazione del finanziamento; la creazione di un apposito centro di riferimento economico, costituito da una struttura societaria anche in forma di raggruppamento, cui sono affidati i mezzi di finanziamento e la realizzazione del progetto (special purpose company);
d) la separazione giuridica e finanziaria del progetto da altre iniziative, progetti o attività dei promotori, concentrandosi ciò nel tipico effetto di "fuori bilancio" del project financing rispetto ai debiti propri degli sponsors e degli azionisti;
e) specifiche garanzie per i finanziatori esterni, sulla base di accordi fondati su studi di fattibilità del progetto (flussi di realizzo ed analisi di rischio);
f) la possibilità di rivalsa degli investitori e degli altri creditori nei confronti degli sponsors limitata al valore delle attività finanziate.
Il profilo tipico del project financing è quindi rappresentato dalla costituzione di un'entità economica che si caratterizza per la partecipazione di più soggetti, con posizioni e qualità distinte, per la ripartizione dei rischi attraverso un articolato sistema di garanzie, volto a separare le sorti dell'entità economica così costituita, che è il soggetto destinatario dei finanziamenti, da quelle dei soggetti partecipanti.
Il project financing in effetti è una tecnica di finanziamento che ha una sua autonomia da un punto di vista economico, ma sotto l'aspetto giuridico può configurarsi quale un collegamento contrattuale in cui si sommano una serie di figure di contratti tipici (contratti di appalto, di garanzia, di società, di concessione di costruzione e gestione, di concessione di servizi, di finanziamento, di engineering).
Il contesto normativo
Diffuso da tempo in altri paesi anche per la realizzazione di opere pubbliche, l’istituto è stato introdotto nell’ordinamento italiano dalla legge 11 novembre 1998, n. 415 (art. 11), che ha aggiunto, dopo l'art. 37 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, gli artt. da 37-bis a 37-nonies. Gli art. 152 -160 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 hanno riprodotto in maniera pressoché fedele tale disciplina. Successivamente l’istituto ha avuto un percorso travagliato, costellato di modifiche ed integrazioni, da parte del D.Lgs. 11 settembre 2008, n. 152, del c.d. “decreto sviluppo”, decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70. Attualmente la materia è regolata dagli artt. 183 e ss. del Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 che riproducono con alcune modifiche la disciplina del previgente D.Lgs. n. 163 del 2006.
La partecipazione del capitale privato alla realizzazione di opere pubbliche ed il ricorso a forme giuridiche che ne consentano l’esplicazione ha costituito una esigenza nel sistema italiano, dovuta a molteplici fattori.
E’ notorio il deficit infrastrutturale presente nel nostro Paese e la necessità per lo stesso di dotarsi di attrezzature adeguate, le quali costituiscono presupposto indispensabile per lo sviluppo economico della Nazione.
E’ notoria, altresì, la situazione deficitaria della finanza pubblica, con la conseguenza che la realizzazione di opere e servizi necessari allo sviluppo economico non è oggettivamente supportabile con le sole risorse erariali, allo scopo certamente insufficienti.
Sin dal Programma Infrastrutture Strategiche del 2012, è stato sottolineato, in modo preoccupante, come la partecipazione pubblica alla realizzazione di infrastrutture in Italia non potrà superare il 30% degli investimenti necessari.
Di qui il ricorso al capitale dei privati, la cui possibilità è stata agevolata da processi giuridici che hanno interessato negli ultimi anni il nostro Paese, quali le privatizzazioni ed il riconoscimento di una sempre più ampia autonomia agli enti locali.
In senso stretto, il project financing nell'ordinamento italiano è individuabile soltanto in quella particolare forma di concessione di costruzione e gestione disciplinata dagli artt. 183 e ss. del Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
In senso più lato peraltro, nell'accezione invalsa nella prassi formatasi nell'ordinamento italiano, elementi del project financing sono ravvisabili, in tutto o in parte, ed in diverse combinazioni, nell'istituto della concessione di costruzione e gestione, nella sua accezione più ampia, e nelle società a composizione mista, pubblico privata, per la gestione di servizi pubblici.
Il project financing in sostanza, si attaglia perfettamente alle opere rispetto alle quali è possibile applicare un prezzo quale corrispettivo, quanto meno parziale, del servizio alla cui erogazione sono destinate, in cui cioè il servizio è reso sulla base di tariffe o prezzi che ne costituiscono la controprestazione.
Le opere in ogni caso devono avere dimensione e funzionalità suscettibili di consentire l'equilibrio tra l'ammontare di risorse impiegate per lo studio, il finanziamento, la realizzazione, la gestione dell'operazione ed il risultato della stessa.
Non sono invece suscettibili di realizzazione tramite lo strumento del project financing le opere la cui funzione sociale si caratterizza nel senso di non consentire l'applicazione di tariffe, o comunque di consentire un livello delle tariffe tale da non poter generare flussi di cassa in grado di consentire il rimborso dei fondi impiegati per la realizzazione ("opere fredde").
Tra i due poli "opere fredde" - "opere calde" si collocano una serie di opere suscettibili di realizzazione tramite partecipazione finanziaria pubblico-privata, con combinazioni variabili in relazione, alla natura ed alle caratteristiche del servizio, alle dimensioni, alle possibilità di sfruttamento anche in relazione ad elementi dell'opera ulteriori rispetto alla funzione pubblica.
Le ragioni del mancato sviluppo
Mentre all'estero è sempre più diffusa la tecnica del p.f., in Italia, le imprese di costruzione, sottocapitalizzate e private del necessario supporto di una finanza strategica per l'industria delle costruzioni, non hanno la capacità di cogliere le potenzialità offerte dall’istituto.
Ancora oggi le imprese italiane sono ben attrezzate a coprire solo il rischio imprenditoriale, in quanto il sistema tradizionale delle opere pubbliche prevedeva che il rischio di mercato e quello finanziario fossero entrambi coperti dal pubblico. Infatti, le imprese hanno fino ad un recente passato operato in un mercato "protetto" - quello dell'affidamento dei lavori pubblici - caratterizzato da pratiche e logiche lontane da quelle di trasparenza e concorrenzialità proprie del P.F., prescindendo da situazioni patologiche di interferenze della criminalità organizzata o di fenomeni di corruzione.
Il credito bancario inoltre continua ad essere erogato o sulla base di valutazioni patrimoniali o sulla base dei valori immobiliari del progetto. Mancano in Italia banche capaci di valutare il merito di credito in base al valore di un progetto e la solvibilità economica prima che finanziaria dell'impresa. In tale ottica sarebbe cruciale il rapporto tra banche operanti sul territorio e banche specializzate nei prodotti finanziari più sofisticati quali il P.F., rapporto nel quale le banche locali dovrebbero conferire un saldo radicamento in un determinato tessuto economico pienamente valorizzabile, tuttavia, attraverso un Know-how, di cui esclusivamente le banche specializzate sono portatrici.
Ulteriore ostacolo allo sviluppo dell’istituto si ravvisano sul fronte delle pubbliche amministrazioni. L’iter procedurale è spesso ancora caratterizzato da lungaggini, da richieste di varianti al progetto da parte delle amministrazioni competenti al rilascio delle autorizzazioni, che oltre a dilatare notevolmente le fasi relative all’approvazione dei progetti, mettono a rischio l’equilibrio economico finanziario e la bancabilità stessa dell’opera, ed in alcuni casi anche dal ripensamento da parte dell’ente concedente, in relazione perlopiù ad interventi eseguiti in ambito urbano ed intrapresi principalmente dalle amministrazioni comunali.
Il project financing ha pure scontato la confusione, da parte dello stesso legislatore nella definizione del partenariato pubblico-privato del previgente codice, con istituti quali il contraente generale che invece provvede ad assumersi un limitato rischio d'impresa conseguente al prefinanziamento, in tutto o in parte, dell'opera da realizzare.
Appare attuale il monito di Einaudi (La finanza di guerra e delle opere pubbliche, Torino, 1914) che all’inizio dello scorso secolo criticava la cultura del debito pubblico larvato e del ricorso alla realizzazione delle opere pubbliche non rispondenti a reali esigenze della collettività, ma quale strumento per l’acquisizione di consenso.
Matteo Baldi
Avvocato
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
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